开工五个月后，环评才获批——湛江柳山公园变电站选址争议调查

      湛江市霞山区柳山路与新西路交口，一片被规划图纸标注为”公园绿地”的土地，正在变成一个 110 千伏变电站的工地。

      根据湛江市霞山区政府公布的《湛江市南站片区、海头片区、银帆苑片区控制性详细规划（修编）NZ-01、NZ-02 管理单元局部调整批后公告》，原控规地块 NZ-02-11 面积约24206.64平方米（约36.3亩）的公园绿地中，有4311.47平方米被调整为供电用地，用于建设110千伏社坛变电站；与此同时，原规划站址 NZ-01-18（约5678.41平方米）由供电用地调整为公园绿地，以落实”绿地占补平衡”。

       该调整于2025 年11月27日经湛江市政府批准实施（湛府函〔2025〕178 号），批准内容同时明确供电用地容积率按 2.0上限控制、建筑密度按 40%上限控制、建筑限高按36米管控、绿地率按 25%下限控制。在周边居民的表述里，这块地有个更具体的名字——柳山公园，是片区”唯一的生态公园”，承担着生态休憩、休闲健身与应急避难功能。而在供电部门的表述里，它是保障霞山区海头、新兴、东新三个街道电力供应稳定的必要落点。

一、3月18日：一场开工仪式与随后的停工

       据报道，3月16日上午，湛江市自然资源局将《国有建设用地划拨决定书》《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证》及《不动产权证》四本证照（书），递交到广东电网湛江供电局负责人及项目负责人手中。这套被称为”四证（书）齐发”的动作，标志着湛江市在电网工程建设领域推行的”拿地即开工”新模式取得关键突破——110千伏社坛变电站工程在完成土地划拨手续后1个工作日内，同步获得开工所需的全部核心规划建设许可及产权凭证。

       公开信息显示，该工程位于霞山区新兴街道柳山路与新西路路口，总用地面积4311.47平方米，总建筑面积3238.67 平方米，规划供电范围为海头街道、新兴街道以及东新街道。

       两天后，3月18日，项目举行开工仪式。据周边小区业主反映，正是在开工仪式当天，多位居民第一次意识到家门口要建一座110千伏变电站，随即拨打 12345热线投诉与举报，并将诉求逐级递送至国家信访网络平台。项目此后停工，直至9月13日。”此前我们完全不知情。”这是周边居民反映情况时出现频率最高的一句话。居民方称，相关部门仅采取网站公示，未落实社区公告、现场张贴、入户通知等措施，导致周边绝大多数居民对项目建设不知情、不了解。而在湛江市生态环境局出具的一份答复中，口径是：原环评阶段曾分阶段公示，且未收到反馈。二、绿地的”变性”：一次技术合规的控规调整柳山公园地块的属性变化，并非擅自占用，而是通过一次完整的控规调整完成的。公开资料显示，2025年5月21日，霞山区自然资源局通过广东省网上中介服务超市，为《湛江市南站片区、海头片区、银帆苑片区控制性详细规划（修编）NZ-01、NZ-02 管理单元局部调整》公开选取城乡规划编制中介服务机构；5 月26日，该规划方案草案在霞山区政府网站公示；11月27日，调整成果获湛江市政府批复。调整的技术要点有三：将NZ-02-11（约 24206.64平方米）中的4311.47平方米由公园绿地调整为供电用地（规划地块编码NZ-02-11-1）；将原控规站址NZ-01-18（约5678.41平方米）由供电用地调整为公园绿地，落实”绿地占补平衡”；明确供电用地指标：容积率≤2.0，建筑密度≤40%，建筑限高36米，绿地率≥25%；调整前后公服配套设施不变。从数字上看，这是一次”增量补偿”：失去4311.47平方米，换回5678.41平方米。

       湛江市自然资源局与霞山区自然资源局在答复居民时均表示，项目选址依据为2025年11月27日市政府批准的控规调整文件，已履行公示、公告及规划审批程序，规划审批手续合法合规。霞山区自然资源局在一份《处理意见书》中还提及，按相关规定进行了不少于10日的公示。但居民质疑的恰恰是这种平衡的方式。

       在他们看来，被占用的是规划成熟、已承载生态休憩与应急避难功能的公园绿地，而补入的地块原为铁路运输大型货车专用停车场——一块尚未成为公园的土地，且离柳山公园近1000米。”占补平衡”平衡了面积，却没有平衡区位、成熟度与公共服务功能。

       这一质疑并非孤例。在郑州，东陈伍寨公园拟建500千伏变电站时，居民同样提出”防护绿地改为供电用地是否合法”的追问。彼时当地规划部门工作人员曾向媒体表示，因该地块在总体规划中为防护绿地，”如果发选址意见书的话，必须要与郑州市的总规要一致……所以我们没有权力在这个地方选”。

三、站址位移：一次”重大变动”的触发

       社坛站并非一开始就落在柳山路。一份《湛江110千伏社坛输变电工程社会稳定风险评估——公众参与公告》显示，110kV社坛变电站原拟建于霞山区东新街道，处于规划社坛西路和柳青二横路交汇处东北角，”变电站站址现状为铁路运输大型货车专用停车场，目前规划划为金纺公园”，站址用地红线面积3766.5平方米，围墙内用地 3300.2平方米；本工程总投资约8859万元，项目计划于2024 年建成投产。

       湛江市生态环境局在答复周边小区及幼儿园业主时亦确认：原址位于霞山区铁路运输大型货车专用停车场，广东电网湛江供电局曾编制环评报告表并于2021年11月15日获批复；后期因建设条件限制，调整了站址和线路路径。

       从东新街道的铁路停车场，到新兴街道柳山路北侧，站址发生了跨越式位移。依据环境保护部办公厅2016年印发的《输变电建设项目重大变动清单（试行）》（环办辐射〔2016〕84号），”变电站、换流站、开关站、串补站站址位移超过500米”即属于重大变动；因站址变化导致新增的电磁和声环境敏感目标超过原数量30%的，同样在列。

       通知同时明确：建设单位在项目开工建设前应当对工程最终设计方案与环评方案进行梳理对比，构成重大变动的应当对变动内容进行环境影响评价并重新报批，一般变动只需备案。于是出现了本次争议中一个关键的时间节点问题。

四、时间线：环评批复晚于开工

       近五个月记者梳理公开信息与居民提供的材料，得到如下时间线：

      2025年11月27日，控规调整获市政府批复，土地性质完成变更；2026年3月16日，市自然资源局”四证（书）齐发”，项目取得开工所需全部核心许可；2026年3月18日，项目举行开工仪式，居民当日投诉，项目随后停工；2026年7月8日，湛江供电局向市生态环境局报批《湛江110千伏社坛输变电工程（重大变动）环境影响报告表》；2026年7月24日至7月31日，市生态环境局对该环评文件进行审批前公示，公示期5 个工作日；2026年8月3日，市生态环境局作出批复（湛环建〔2026〕35号）。也就是说，项目在3月取得《建设工程规划许可证》并举行开工仪式时，针对新站址的”重大变动”环评尚在报批过程中，其批复直至8月3日才作出。

       这与现行法规确立的原则形成张力。《建设项目环境保护管理条例》明确：建设项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动的，建设单位应当重新报批环境影响评价文件；未依法进行环境影响评价的建设项目，不得开工建设。

       重大变动清单亦要求建设单位在”项目开工建设前”完成梳理比对与重新报批。

     据审批公示内容，本次报批的环评文件显示：站址位于霞山区新兴街道柳山路北侧，总用地面积4311.47平方米，围墙内用地面积约3490.67平方米，采用全户内布置，本期新建2台容量为63MVA的主变压器，110kV出线4回；线路方面，解口110kV霞滨甲乙线入新建110kV社坛站。

      一个可供参照的细节是：8月6日，霞山区发改局在答复居民信访事项时称，项目已取得”一书三证”，”正在开展环评与稳评工作”。而三天前，该项目的重大变动环评批复已经作出。

五、”看得见的网站，看不见的公示”

        程序之争的另一半，是公示。记者查阅到的公示记录包括：2025年5月26日，控规调整规划方案草案在霞山区政府网站公示；湛江110千伏社坛输变电工程社会稳定风险评估征询意见公告，公示有效期为”自公告之日起7日”；2026年7月24日至31日，重大变动环评审批公示，期限5个工作日。湛江市生态环境局在答复中表示，原环评阶段官网曾分阶段公示且未收到反馈。

       湛江市生态环境局此后还就该项目环评文件的审批，向有关利害关系人发出行政许可听证告知书，告知主要理由、主要证据及听证权利与报名要求。居民并不否认这些公示的存在，他们质疑的是公示的到达率。

        居民认为项目未联合社区开展广泛告知、未依法征集利害关系居民民意，”仅采取单一网站公示模式”，未落实社区公告、现场张贴、入户通知等有效公示措施，导致绝大多数居民不知情。

       这场争论的实质，是”公示”与”知情”之间的距离。对一座距最近住宅小区约40米的变电站而言，这个距离并不只是物理意义上的。

六、40米之外：数据达标与生活体验

       据居民测算，社坛站东至东新高地小区约50米、南至幸福花园小区约40米、北至爱琴海小区约70米、西南紧邻铁路宿舍约80米、东南距时代君悦小区约90米，辐射范围覆盖常住居民6000余户、近3万人。

        但记者未能从公开文件中获得独立印证。”项目采用全户内布置、2台63MVA主变。”在供电部门与环评结论的框架里，这意味着排放与影响达标可控。

       居民的担忧则落在另一套评价体系上。变电站长期持续运行产生低频嗡鸣噪音，具备穿透力强、昼夜不间断、持续性干扰的特点；即便仪器检测数值符合标准，低频噪音对人体睡眠、情绪、神经系统的影响因人而异，极易造成失眠、烦躁与居家舒适度下降。”机械检测数据不能完全替代人体真实感官体验，更不能以此否定群众客观存在的居住困扰。”这种”达标而不被接受”的困境，在国内多地的变电站邻避事件中反复出现。

七、他山之石：同类争议如何收场

       在居民与关注此事的志愿者梳理的案例中，几宗同类案例被反复援引：江苏昆山同心110kV变电所：项目原选址靠近大型居民区，300多名业主提出异议并提起行政复议、行政诉讼；关键点在于原批复选址与实际规划用地不一致、规划审批存在程序瑕疵；结果是规划局主动撤销建设用地规划许可证，项目重新选址，不再在该住宅片区建设。

        深圳龙华沙元埔110kV变电站：原选址距离春华四季园小区约200米，周边居民持续反对、多次信访；项目数次更换选址，原靠近小区的站点被放弃。

      汕尾110千伏华侨变电站：居民担忧电磁环境与噪声、要求重新选址，多次信访沟通未能消除顾虑后引入信访调解机制，政府、供电、居民代表多方调解，重新评估选址方案并达成调解共识。这些案例的共同点被维权居民总结为一句话：环评、规划公示、用地审批存在程序缺陷，是维权最核心的抓手，而不是单纯只谈电磁担忧。

八、9月14日与未竟之问

        截至发稿，围绕社坛站的争议仍在多个程序轨道上并行。

     听证：市生态环境局已就重大变动环评文件向有关利害关系人发出行政许可听证告知书，载明听证权利与报名要求；信访：霞山区自然资源局、市自然资源局、霞山区发改局及供电部门已分别出具受理告知书或答复意见，多份答复均以”已履行法定程序、手续合法合规”为核心结论；复核：至于逾期才向广东电网公司提交复核申请，并非申请人怠于行使权利、故意逾期提交复核申请。

        客观事实为：一是原复查单位湛江供电局未依法明确告知复核受理机关，信访救济途径指引缺失；二是申请人已在法定30日期限内积极主张自身诉求，按时向湛江市信访局提交复核材料；三是因湛江市信访局延迟答复、告知不属于其受理范围，造成申请人无法及时向正确主体递交材料；四是申请人知晓正确受理单位后，已向广东电网公司提交复核申请。

       前述情形属于《信访工作条例》规定的其他正当理由耽误申请期限的情形。而最具张力的一幕发生在9月14 日。

        据居民陈述，在信访复核结论尚未出具的情况下，相关单位通知施工单位于当日进场施工；他们同时提供了当日安保人员位置安排的航拍图像，认为进场是有计划、分工细致的安排，存在”抢建、试图造成项目既成事实”的嫌疑。居民称，他们先后致电湛江、霞山两级供电局信访负责人，均表示对当日进场施工不知情。

        记者未能独立核实上述通话内容与航拍图像。湛江供电局及霞山供电局未就本文涉及的程序时间差、公示方式以及 9月14日进场施工等问题作出回应。

九、不是要不要建，而是建在哪里

       在公开材料与各方表述中，有一个共识被反复确认：霞山区海头、新兴、东新三个街道的电力供应需要保障，社坛站并非”要不要建”的问题。

       争议真正指向的是另外三个问题：其一，当一座变电站需要落地，城市绿线之内的公园绿地能否通过一次控规调整就完成”合法”转身？”占补平衡”究竟应当平衡面积，还是平衡公共服务功能？其二，当站址发生远超500米的位移、依法触发重大变动，重新报批的环评是否应当在开工之前完成？三，当公示只停留在网站页面，那些40米之外的利害关系人，如何被真正告知，其意见如何被真正吸纳？这三个问题，柳山公园还在等答案。