UFLPA背景回顾
“Uyghur Forced Labor Prevention Act”（中文通常简称为《涉疆法案》，以下简称UFLPA）由时任美国参议员马克·卢比奥（Marco Rubio）与众议员吉姆·麦戈文（Jim McGovern）首次提出。该法案源自美国《1930年关税法》第307条（19 USC§1307）1的规定，禁止所谓“强迫劳动”生产的产品进入美国。2 UFLPA设立了可反驳推定规则（rebuttable presumption），将新疆制造的产品以及与新疆存在特定关联的企业与所谓的“强迫劳动”绑定，即如果向美国出口的产品的供应链中有全部或部分环节涉及在中国新疆维吾尔自治区开采、生产或制造，或有在《UFLPA实体清单》上的实体，则该进口到美国的产品将被推定为违反美国《1930年关税法》第307条的规定，涉嫌使用“强迫劳动”，从而被禁止入境美国，除非进口商能够提出明确且令人信服（clear and convincing）的证据，证明产品不是通过所谓“强迫劳动”生产的。3换言之，即使不属于UFLPA清单所列主体，只要商品系在新疆地区开采、生产或者制造，无论价值构成比例高低，均可能面临美国海关的严格审查，除非进口商成功推翻推定。
2021年1月27日，马克·卢比奥与杰夫·默克利（Jeff Merkley）再次提出了UFLPA法案。该法案于2021年7月14日在参议院获得一致通过。经过参众两院多轮磋商与表决后，UFLPA法案最终于2021年12月23日获得国会两院一致通过，并于2022年6月21日由时任总统拜登签署成为法律。强迫劳动执法工作组（Forced Labor Enforcement Task Force，以下简称FLETF）作为UFLPA的美国主要负责部门，负责战略发布，而美国海关和边境保护局（U.S. Customs and Border Protection, 以下简称CBP）则负责具体执法。
UFLPA基于美国长期针对中国新疆的相关指控而产生，具有极强的政治性，是中美竞争中美国对华政策组合牌中的重要一张。随着特朗普总统的第二任期开始，UFLPA的主要推动者、在贸易领域积极执行强迫劳动政策的马克·卢比奥就任美国国务卿。2025年1月15日，《UFLPA实体清单》新增37家中国实体，是该名单最大规模的一次扩充。4可以预见，随着美国对华管制和打压的不断加码，未来UFLPA的受重视程度和执法力度大概率将逐步上升。
UFLPA在海关层面的执法流程和措施
CBP发布的进口商操作指南中细化规定了UFLPA的执法流程与措施。具体可分为以下几类强制措施5：
– 扣留（Detention）：对于来自受限地区的涉嫌强迫劳动产品，CBP在货物提交检查之日起 5 日（不含周末和节假日）内决定放行或发布扣留通知。如货物未被及时放行，视为已被扣留。进口商可于货物提交检查之日起 30 日内申请可反驳推定的例外，也可在产品被排除或扣押之前，出示即时出口保税文件，经许可后出口被扣留的货物。如产品被扣留，救济措施包括申请可反驳推定例外，或者在产品被扣押或排除之前转运至第三方国家地区。
– 产品排除（Exclusion）：即产品被拒绝入境，是对货物违反UFLPA时的另一种处理方式。如CBP发出排除通知，进口商可选择转运货物至其他国家地区，或提出申诉， 重点仍在于推翻可反驳推定原则。
– 扣押/没收（Seizure/Forfeiture）：如果产品被扣押/没收，企业可以要求对UFLPA可反驳推定进行例外处理。案件将被提交至入境口岸的罚款、处罚和没收部门（Fines, Penalties and Forfeitures）。
总结来说，如收到扣留通知、排除通知或扣押通知，进口商均可以向 CBP 申请对可反驳推定进行例外处理，证明货物未全部或部分来自于受限地区，或未由《UFLPA实体清单》中的实体制造。换言之，可反驳推定例外的申请适用于扣留、排除或扣押的任一阶段。关于如何进行可反驳推定进行例外的申请，请详见本系列文章下篇关于UFLPA应对之道与合规方法的介绍。
《UFLPA实体清单》
根据UFLPA第2节，添加至《UFLPA实体清单》的实体必须满足如下4个子清单所列标准的其中之一：
| 相关法案条款 | 类别 | 内容概述 |
| 第2（d）（2）（B）（i）节 | 涉疆产品生产实体 | 新疆维吾尔自治区全部或部分使用所谓“强迫劳动”开采、生产或制造任何货物、商品、物品和制成品的实体。 |
| 第 2（d）（2）（B）（ii）节 | 涉疆劳动协助实体 | 与新疆维吾尔自治区政府合作，在新疆维吾尔自治区以“招募、运输、转移、窝藏或接收强迫劳动”或维吾尔人、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦或其他所谓“受迫害”群体成员的实体。 |
| 第 2（d）（2）（B）（iv）节 | 涉疆产品出口实体 | 将第（iii）条所述产品从中华人民共和国出口到美国的实体；第（iii）条包括全部或部分由清单（i）或（ii）实体开采、生产或制造的产品。 |
| 第2（d）（2）（B）（v）节 | 涉疆原料采购实体 | 从新疆维吾尔自治区或与新疆维吾尔自治区政府或新疆生产建设兵团合作的人员那里采购材料的设施和实体，包括新疆生产建设兵团，用于“扶贫”计划或“结对援助”计划或任何其他使用所谓“强迫劳动”的政府劳动计划。 |
如果一个实体被加入《UFLPA实体清单》，则该实体将被禁止向潜在的美国进口商销售其产品。此外，一些第三国买家原本可能会将被列入清单的实体的产品作为原材料纳入其生产流程，但是，一旦被列入实体清单，该被列入实体与第三国买家的联系也会被切断，因为CBP的可反驳推定不仅适用于直接来自新疆或《UFLPA实体清单》上的实体的产品，还适用于将这些产品作为原材料纳入生产流程的下游产品（即使最终产地不在中国）。随着美国进口商越来越多地对潜在供应商进行尽职调查，以及第三方筛查工具的广泛使用（例如CBP将同位素测试应用于检测产品的原产地6），被列入美国政府限制名单的交易方将越来越容易被识别，而被列入《UFLPA实体清单》的实体也可能将发现自己越来越难以进入涉美供应链。
UFLPA执法机构的实体清单添加和移除
FLETF是一个由国土安全部领导的跨机构合作工作组，致力于监督禁止将全部或部分由强迫劳动制成的商品进口到美国的禁令的执行情况。FLETF 由国土安全部负责战略、政策和计划的副部长担任主席，其有投票权的成员由美国贸易代表办公室以及国土安全部、劳工部、国务院、财政部、司法部和商务部组成。
FLETF根据UFLPA中描述的标准来考虑是否将某个实体添加到《UFLPA实体清单》中。任何FLETF成员机构都可以向FLETF主席提交建议，以将实体添加到《UFLPA实体清单》中。在FLETF成员机构审查建议后，FLETF成员机构以多数票决定将实体添加到《UFLPA实体清单》。在《UFLPA实体清单》上确定的实体受可反驳的推定的约束，即推定该实体开采、生产或制造的商品进口至美国是违反了19 U.S.C. §1307的，故该等商品被禁止进入美国。7
FLETF对移除请求的决定不可行政上诉，但如果请求实体能够提供支持该请求的新信息，则可以提交新的移除请求。任何列出的实体都可以向 FLETF 主席提交从《UFLPA实体清单》中删除的请求。在移除请求中，实体（或其指定代表）应提供信息，证明该实体不再符合或不符合UFLPA第2 (d) (B)节适用条款(i)、(ii)、(iv)或(v)中描述的标准。FLETF主席会将所有此类移除请求和支持信息提交给 FLETF 成员机构。收到移除请求后，FLETF 主席或主席的指定代表可以代表 FLETF 就移除请求的问题联系实体，并可能要求提供其他信息。在 FLETF 成员机构审核移除请求后，FLETF 成员机构将以多数票决定从《UFLPA实体清单》中删除实体。清单实体也可请求与 FLETF 进行会面。在对移除请求进行审查后，FLETF 可能在审查期结束时接受会面请求，若被接受，将在对实体的移除请求进行投票表决之前举行该会面。
案例分析：Ninestar Corp. v. United State
虽不可进行行政上诉，但被列入实体可将FLETF 的拒绝决定上诉到美国国际贸易法院（U.S. Court of International Trade “CIT”）。根据CIT近期的案例，已经有被列入《UFLPA实体清单》的实体通过司法手段对被列入UFLPA的决定进行挑战。
以Ninestar Corp. v. United States案为例，8激光打印机制造商Ninestar Corporation及其关联公司（以下统称“Ninestar”）向CIT提起诉讼，挑战美国政府在2023年6月将其列入《UFLPA实体清单》并对其产品实施进口禁令的行为。Ninestar向CIT申请初步禁令（preliminary injunction），希望法院暂时阻止清单的执行，以便继续向美国出口商品。
本案为观察FLETF在执行UFLPA时的关键流程提供了一定参考。如前所述，所有涉及强迫劳动的产品被推定禁止进口至美国。企业如要推翻这一推定，必须提供 “清晰且有说服力的证据”（clear and convincing evidence），证明其产品不涉及强迫劳动。然而，法院认为UFLPA是对《1930关税法》的加强实施，因为在该法§ 307项下，海关凭“合理理由”即可对某批货物发出扣留令，而法院认为只要UFLPA的证明标准与其保持一致，便可符合国会对快速、高效打击“强迫劳动”的政策导向。确切地说，美国政府在将企业列入《UFLPA实体清单》时，仅需满足最低限度的“合理理由”（reasonable cause）标准（低于UFLPA项下企业需满足的清晰且有说服力的标准），甚至无须达到“优势证据”（preponderance of the evidence）标准。据此，UFLPA执法透明度变得相对有限，而实体清单制度也体现出了易进难出的特点。
FLETF的执法与企业申诉与救济流程大致包括以下步骤：
1.调查与列入清单：FLETF基于政府情报、供应链分析及第三方报告，认定企业涉及强迫劳动，并将其列入《UFLPA实体清单》。此过程无需事先通知企业，企业也无机会在被列入前进行申辩。
2.进口禁令生效：一旦企业被列入清单，其所有产品即被推定涉及强迫劳动，美国海关据此执行进口禁令，并可能查扣已进口商品。
3.企业申诉与救济：UFLPA未提供行政复议程序，企业如希望移除清单，需向FLETF提交充分证据申请“除名”（delisting）。
4.司法审查：企业可以向美国国际贸易法院（CIT）提起诉讼，挑战FLETF决定。
虽然CIT根据 28 U.S.C. § 1581(i)(1) 对UFLPA事务拥有专属管辖权，但受美国行政程序法（Administrative Procedure Act）5 U.S.C.§ 706所设司法审查范围的限制，例如须证明政府的决定“武断、任意或超出法定权限”（arbitrary, capricious, or exceeding statutory authority）”。通过诉讼手段推翻政府决定移出清单的方式也因此存在相当难度。正如Ninestar Corp. v. United States案最后，法院最终支持了政府的执法行动，认为其符合UFLPA的法律框架，并未超越法定权限。可见法院高度尊重FLETF的裁量权，除非企业能提供极强证据，否则法院不会轻易推翻政府决定。此外，该案中法院认为企业遭受的经济损失不足以构成申请禁令必须满足的要素9，授予禁令将会影响政府对UFLPA的执行，法院于是判定企业无法获得初步禁令，也即意味着在诉讼期间仍无法向美国出口商品。10
总结来说，以诉讼救济应对被列入《UFLPA实体清单》的效果相对有限，我们认为预防性合规是更优策略，而非被动应对调查或启动诉讼。建议企业通过合规调整和清单移除程序解决问题，将诉讼作为最终选择。
（未完待续）
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